今年4月，国家发改委针对投资项目发布了《政府投资项目可行性研究报告编撰通用大纲（2023年版）》和《企业投资项目可行性研究报告编撰参考大纲（2023年版）》。

  在2004年之前，我国的投资项目，不分投资主体、不分资产金额来源、不分项目性质，一律按投资规模大小分别由各级政府及有关部门进行审批。2004年，国务院发布了《关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号），正式确立了政府投资和企业投资分类管理的改革框架。自此以后，投资项目根据投资主体、投资来源、项目性质区分为：政府投资项目和企业投资项目。企业投资项目实行核准制和备案制；政府投资项目实行审批制。政府投资项目的审批流程有一套标准化的流程，主要为：项目建议书——项目建议书批复——可行性研究报告——可行性研究报告批复——初步设计及概算——初步设计及概算的批复。

  因此，现行的投资项目，分为政府投资项目、企业核准项目和企业备案项目三类。

  对于企业投资的项目，国家希望更多地由企业自主决策投资，政府干预少一点，需要核准的范围尽量少一点。

  因此，项目如果涉及国家安全和生态安全、全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等，政府才需要核准，除此之外的项目都走企业备案制。

  需要核准的具体领域，政府出台《政府核准的投资项目目录》进行明确，感兴趣的小伙伴可自行查找。

  原来走审批、核准，要遵循安排顺序，这个部门审完再给到下一个部门；现在实行并联核准，把申报核准材料提交以后，几个部门同时审核，加快审核效率。

  企业核准项目，只保留选址意见、用地（用海）预审以及重特大项目的环评审批作为前置条件；也就是说申报材料里要有选址意见书、用地（用海）预审以及重特大项目的环评审批文件。

  第三，政府投资资金只投向市场不能有效配置资源的公共领域项目，以非经营性项目为主，原则上不支持经营性项目。

  2016年，国务院针对企业投资项目发布《企业投资项目核准和备案管理条例》；

  自此，我们的祖国的投资管理算是全部纳入了法治化轨道，形成了较完整的管理体系。

  政府投资资金支持经营性项目，走的是资本金注入、投资补助和贷款贴息的方式。

  非经营性项目的项目单位是政府有关部门；经营性项目的项目单位是企业。因为政府有关部门主要干的是非经营性项目。

  政府安排资金（即财政资金）投资一个项目，这一个项目为政府部门作为项目业主的非经营性项目，这个“投资”行为叫直接投资。

  财政资金投资一个项目，这一个项目为企业作为项目业主的经营性项目，且资金作为项目的资本金，这个“投资”行为叫资本金注入。

  直接投资的项目，所有资金都来自于政府投资资金（即财政资金），资产所有权为国有；

  资本金注入的项目，只有资本金（全部或部分）来源于政府投资资金，资金相应部分对应的产权为国有。

  投资补助和贷款贴息，与资本金注入一样，都是针对以企业作为项目业主的经营性项目。

  投资补助，其实就是无偿给予企业项目特殊的比例的资金支持。正常的情况下，对项目的投资补助作为资本公积管理。

  资本金注入对应的政府投资项目，相应部分形成国有产权，因此资金可以称为“投入”，有“投入”就有“产出”‘

  而采取投资补助、贷款贴息等方式，称为“引导”；站在政府的角度，是无偿帮忙。

  一个项目有了政府给与资金，这无形中是给项目做了一层背书，进而可以引导金融机构关注项目，支持项目。

  2. 项目单位编制可行性研究报告，投资主管部门对可行性研究报告进行批复；

  3. 项目单位编制初步设计及概算，投资主管部门对初步设计及概算进行批复。

  整个审批过程在“投资项目在线审批监管平台”完成，在线平台会给每个项目生成一个项目代码，项目代码相当于项目的身份标识。

  比如核准勘察、设计招标方式；出具用地预审和选址意见；申请用地规划条件和用地红线图；规划设计的具体方案审批；环境影响评价、安全影响评价、占用林地审查等等。

  企业投资项目实行核准制或备案制，主要是根据为《企业投资项目核准和备案管理条例》。

  对关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目，实行核准管理；

  企业办理项目核准或是备案手续，同样也是在“投资项目在线审批监管平台”完成。

  企业办理项目备案手续，就更简单了，只需要在开工建设前通过在线平台将项目相关信息告知备案机关即可。

  有一点必须要格外注意的是，像政府出具的审批文件，比如可研批复、核准文件，一般有效期为2年。

  2002年，原国家计委印发《投资项目可行性研究指南（试用版）》，指导项目可行性报告研究工作。不分政府投资项目和企业投资项目，因为那时还没有政府投资项目和企业投资项目的概念。我国在2004年才正式确立政府投资和企业投资分类管理的框架。

  直至今年4月，国家发改委才发布了《政府投资项目可行性研究报告编撰通用大纲（2023年版）》和《企业投资项目可行性研究报告编撰参考大纲（2023年版）》。政府投资项目一个，企业投资项目一个。

  可研报告是政府投资项目审批流程的环节之一，政府投资项目的《可研报告编撰通用大纲》属于强制适用范畴，政府投资项目可行性研究报告原则上都要按照《通用大纲》进行编写。企业投资项目的《可研报告编撰通用大纲》不具有强制性，属于参考适用。在项目决策环节中，可以有也可以没有，但是国家鼓励有。

  实际上，如果一个企业投资项目想要对外融资，金融机构一般也会要求企业投资项目提供项目的可研报告，作为项目融资审批的材料文件之一。大部分的企业投资项目也都会去编制可研报告，只是这份可研报告不需要政府投资主管部门的审批，即没有可研批复。

  原来很多可研报告都没有这部分的内容，只有在需要融资的时候，金融机构要求加上这部分；或者是申请专项债时会加入。

  这部分的核心就是测算项目的收益情况、现金流情况，进而判断债务偿还债务的能力如何。这也是开展融资业务时最重要的参考依据。

  可研报告的编制责任单位是项目单位，而项目单位一般来说都会委托第三方咨询机构编制。

  因此，这一次政策的发布，对于项目单位和工程咨询机构的影响很大，特别是咨询机构，原来可研报告的老模板不能用了。

  政府投资项目的决策流程涉及项目建议书、可行性研究报告和初步设计，为什么很重视可研报告的编写？

  企业投资项目不要出示可研报告，为什么国家也发布了企业投资项目的可研报告编撰通用大纲？

  这就涉及到项目建议书、可行性研究报告和初步设计在项目决策中，代表的含义是什么？

  项目建议书代表的是一个项目的初步想法，是对项目的功能定位、建设内容和规模、投资匡算、社会和经济的效果与利益等方面做初步分析。此时的项目仍处于一个比较前期的阶段，即使投资主管部门对项目建议书审批通过后，也不代表这一个项目最终会去建设。而且在实务中，项目建议书已经不是一个必备的环节了。

  现在很多省市为了简化政府投资项目的审批流程，规定总投资在某个金额以下的政府投资项目不需要再编制项目建议书，可以直接编制可行性研究报告。

  对项目的建设规模和内容、建设方案、运营方案、融资方案、财务方案等方面开展深入研究分析。项目能不能做、值不值得做，是可研报告要去论证的核心，因此，可研报告的批复是一个项目是否建设的依据。它是项目决策中最重要的一个环节。所以，实务中给企业做项目融资时，我们至少都要判断项目已经拿到了可研批复，它是项目要建设的底线。

  而初步设计，是在这一个项目要建设的前提下，对整个项目进行细致的规划设计，比如依照国家有关的标准和规范，文化体育中心的篮球馆要怎么设计，游泳馆要怎么设计，甚至要细致到确定游泳馆窗户的玻璃材质是什么。再看看企业核准项目中，可研报告的意义。

  虽然企业核准项目不需要可研报告，只需向核准机关提交项目申请书,国家也希望可以带领企业重视项目可行性研究，加强投资项目内部决策管理。

  虽然企业有投资自主权，但企业如果在前期经过深入研究分析再决定开工，往往有利于整个行业、整个市场的有序发展。再说了，可行性研究报告还能为项目申请书提供编写基础，也是件好事。

  这几年，随着项目决策的标准化推进，市场对可研报告的重视程度实际上会降低；有些项目的可研报告抄抄写写，二三天就能够实现，足以见内容之粗糙。包括为啥说现在专项债资金使用进度太慢，其实都跟前期谋划的不成熟有着密切的关系。而不成熟，又体现在项目的可研报告不够有深度。有些项目可研报告里的总投资还是3亿、4.5亿元、10亿元这样的数字，一个项目的总投资为整数其实概率微乎其微，要尽可能的避免这样的情形。

  为政府公司可以提供“战略 -管理- 投融资”解决方案：国有企业改革的咨询服务，地方政府专项债发行综合咨询服务，政府投资项目策划咨询服务，城市更新和片区开发项目投融资咨询服务，乡村振兴项目投融资咨询服务。

  林正刚 国家发改委经济体制改革研究会理事，财政部PPP金融专家，中至远（北京）资本管理有限公司总裁。擅长政府投资项目的策划和政信融资模式设计，能够为政府“两新一重”公益性项目、片区综合开发、城市更新、EOD及乡村振兴项目提供合规及可融资性的策划包装方案，能够为产业基金的发起、设立及运作提供优质的服务。