新年的钟声已然敲响，无论你曾在沉痛中跋涉，抑或在寒风中赞歌，我们共同经历的2022年，慢慢的变成了历史。在疫情走过的三载中，2022年，必将是最难忘的一年。核酸、隔离、静默、封城……，不时在各地上演。“疫情要防住，经济要稳住，发展要安全”成为贯穿整个2022年的主线。为了统筹疫情防控和经济社会持续健康发展，任何一个人都在坚守着、努力着和盼望着。虽疫情防控政策的调整，各地的生产生活也逐渐恢复往日景象。

  经此一疫，我国的经济社会持续健康发展受到了严重影响，2022年可谓最甚。城投行业作为我们国家的经济社会持续健康发展的重要一份子，因2022年的宏观形势变化、财税体制调整、债务监督管理要求、土地市场波动、国企改革深化等诸多因素的影响，也发生了一些新变化。

  值此岁末年初之际，方达咨询研究院结合全年来对城投行业的跟踪关注，现对2022年度城投行业进行系统性大盘点，以期帮助各位全面回顾2022年我国城投行业发生的事件、存在的变化。同时，也尝试对城投行业的未来走向进行展望，以便为各地城司更好地谋划高质量转型发展提供参考。

  2022年，国际形势风云变幻，加上新冠病毒的变异和传染性加强，对我国的经济恢复带来了严重的挑战。为应对需求收缩、供给冲击和预期转弱三重压力，中央政治局会议、国务院常务会议、稳住经济大盘电视电话会议等多个会议场合，国家都强调了经济恢复的紧迫性。可见，2022年，我国的六稳、六保任务格外艰巨。

  为了尽快恢复经济，国家也出台了一系列刺激政策（见表一）。通过这一些政策，我们大家可以看到投资依然是国家稳定经济的重要手段，同时要求充分的发挥专项债、政策性金融、社会资本、城司等多个投融资手段的投资拉动作用。这当中，城司作为重要的抓手，在六稳、六保重任下，得到各地政府的格外的重视和充分利用。

  纵观2022年，虽然经济发展形势不容乐观，但债务监管工作并未松绑。1月21日，《中国财政》公开了财政部部长刘昆在全国财政工作会议上的讲话（节选）。此次会议一大重点是部署2022年财政工作，其中明确了2022年财政工作十大重点任务之一是加强风险防控，牢牢守住不发生系统性风险的底线。刘昆部长在讲话中对此表示，“要持续防范化解地方政府隐性债务风险。这项工作需要长时间坚持，决不能放松。对化债不实、新增隐性债务的要严肃问责，完善防范化解隐性债务风险长效机制”。

  5月份、7月份，财政部官网先后公开了《关于地方政府隐性债务问责典型案例的通报》《关于融资平台公司违反法律法规融资新增地方政府隐性债务问责典型案例的通报》，对多个省市地方政府、融资平台的违法违规案例进行通报。通报中强调，“把防范化解隐性债务风险作为重要的政治纪律和政治规矩”，“牢固树立底线意识和‘红线’意识”，“对新增隐性债务和化债不实等违法违反相关规定的行为，做到‘发现一起，查处一起，问责一起’”。

  此外，自4月份开始，江苏、湖南等省份对融资中介的违规获利行为进行追缴，并联合公安、司法等多个政法部门开展本次专项行动。能够准确的看出，在城投债务规模较大的省份，融资行为的合规性、融资成本的合理性非常关注，成为地方政府债务监管的新重点。

  自2021年国家出台“三道红线”要求以来，房地产行业在流动性承压下艰难喘息，房地产行业进入“寒冬”。2022年以来，以民营房企为代表的大部分房企依然面临着融资难、化债难、开工难等诸多问题，纷纷开始收缩战线，拿地意愿也大幅度下降。这也招致2022年土拍市场不再像往年般火热。几次集中供地，流拍现象也时常发生。为稳定地价、稳住房地产行业预期，同时保障地方基金收入不出现大幅度下滑，在民营房企纷纷退场之际，以城投为代表的地方国资平台成为土拍市场的主角，承担了土拍市场托底拿地的重任（见表二）。

  与此同时，不少民营房企开发的楼盘面临烂尾危险，极大程度地影响了社会稳定。为此，济南、郑州、苏州、湖州、白银、阿勒泰等多地发文，鼓励国企、城投接盘民营房企，为其纾困。比如，7月29日，郑州市政府发布《关于印发郑州市房地产纾困基金设立运作方案的通知》。文件明确，由中心城市基金下设立纾困专项基金，重点通过引导、鼓励央企、省级国企等社会资本以及AA以上的市、区两级国有投融资公司等主体，以市场化、法制化方式参与盘活市域内未来出售的收益能够覆盖项目投资的存量房地产项目。一直以来，房地产板块确实是城投转型的重要业务方向，但随着房地产行业下行，城投在接盘、纾困等方面动力不足，毕竟城投自身也面临诸多困境。

  这两年房地产行业受调控，给地方财政也带来了极大的困扰，尤其是土地基金收入占比较高的地区。叠加疫情防控支出、减税降费政策等，2022年各地财政吃紧十分严重，多地要求过紧日子，财政部更是于9月24日紧急发布了《关于加强“三公”经费管理 严控一般性支出的通知》，明确不可以通过国企购地等方式虚增土地出让收入。这给地方政府依托城投拿地弥补财政亏空上了一道紧箍咒。但据方达咨询研究院一段时间以来的观察，上述《通知》对城投正常的拿地开发需求影响有限，但对于托底拿地的城投来说，因土地资产的流动性不足，可能会进一步加剧其风险。

  2022年以来，随着内外部形势的急剧变化，稳增长的压力不断加大。前文详述了国家出台多项政策确保经济持续、稳定增长，加之持续受疫情等因素影响，投资人对实体经济的投资信心不足，某些特定的程度上又出现了城投的“信仰”优势，甚至缓解了城司的融资难、融资贵问题。此外，4月18日，中国人民银行、国家外汇管理局印发《关于做好疫情防控和经济社会持续健康发展金融服务的通知》，再次提出“按市场化原则保障平台公司合理融资需求，不得盲目抽贷、压贷或停贷，保障在建项目顺利实施”，适度改善了城投的融资环境。

  具体到融资成本上，2022年多个城司创下了历史新低的融资成本（见表三）。除了境内市场，境外市场也得到拓宽，丰富了城司的融资渠道。此前，债务风险较高的若干网红城投，也成功发行产品，为城投行业的融资树立了信心。在债务监管并未松绑的形势下，多数城投依然很好的完成了全年的融资任务。

  受大环境影响，城投融资工作难度适度降低，但城投庞大的债务规模依然存在，尤其是经济发展水平欠发达地区的城投，以及行政级别较低的区县级城投，债务风险最为严峻。甚至，长期资金市场上不时传出部分地区发生违约风险的声音。银保监会主席郭树清撰文指出，“疫情反复冲击下，金融风险形势复杂严峻，新老问题交织叠加。信用违约事件时有发生，影子银行存量规模依然不小，部分地方政府隐性债务尚未缓解”。违约风险一直都是城投行业摆脱不了的担忧。为了合理划分地方支出责任，缓解地方债务压力，6月13日，国务院办公厅印发了《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，意见特别强调“坚持省级党委和政府对本地区债务风险负总责，省以下各级党委和政府按属地原则和管理权限各负其责”。这某些特定的程度上给财力薄弱、债务风险较大的地区（特别是县区）提供了信心保障。

  2022年，又发生多起地方国资平台整合重组的案例（见表四）。此前，方达咨询研究院就曾提出城司做大做强、实现高质量转型发展的“6+1”步骤（即资产清查、整合重组、功能再造、业务重构、管理优化、团队建设，以及投融资体制机制调整），其中短期内做大做强的重要一步就是整合重组。目前来看，这套方法正被各地炉火纯青地运用，尤其是银保监发15号文下发以后。在推动平台公司转变发展方式与经济转型的过程中，江西省、山东省等省份又陆续下发了多项文件，并把平台公司转变发展方式与经济转型作为“一把手”工程，高位推动改革。

  通过整合重组，各地城投实现了资产资源的快速聚集，资产规模快速壮大的同时，市场化融资能力也得到非常明显提升。2022年，不少城投的主体信用评级实现质的飞跃，甚至多地城投拿到AAA评级（见表五），这在评级高质量发展的背景下，难能可贵。

  自2014国发43号文提出剥离平台公司政府融资职能以来，城司的功能定位逐步由融资建设向资产运营、产业高质量发展等领域转型。2020年以来，国企改革三年行动要求国有资本布局逐步优化，聚焦主责主业，并强调国有企业要不断的提高综合竞争力。为此，各地城司持续加强业务转型，拓展多元化、经营性业务。结合2022年基础设施建设、房地产、公共事业、战略性新兴起的产业等行业形势变化，2022年城司立足基础设施建设、公共事业、城市运营等基础性主业，加强城市资产资源类业务（如特许经营业务）、城市更新、产业投资类业务的拓展。针对可能新增隐性债务的业务或项目（如片区开发），以及形势下行的业务（如房地产），城司也适时收缩调整。

  通过近30年的基础设施建设，我国的城镇化水平上到一个新台阶。在这多年的基础设施建设中，我国积累了大量的存量资产，我国的城市建设发展已然由“增量时代”步入“存量时代”。“存量时代”背景下，如何有效盘活存量资产，发挥资产价值、带来增量收益成为关键。5月25日，国务院办公厅印发《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》，意见要求对重点领域、重点区域、重点企业的存量资产进行盘活。城投作为国有资产资源的集大成者，自然成为资产资源盘活的重点。

  5月31日，长沙市国资委与财政局共同印发《长沙市国有企业闲置国有资产清查处置工作实施方案》，全面制定盘活计划，创新盘活思路，深度挖掘闲置资产价值。6月14日，银川市政府制定出台《银川市属保障性住房资产划转及建设运营管理改革方案》，采取“建管分离，政企分开”的市场化方式，构建保障性住房运营管理新模式。8月12日，湖南省发改委发布《关于建立盘活存量资产台账的通知》，明确把盘活存量资产作为国有资产保值增值以及防范债务风险、筹集建设资金、优化资产结构的重要手段，选择比较适合的存量资产，采取多种方式予以盘活。8月22日，辽宁省人民政府办公厅印发《辽宁省推进重点领域盘活存量资产扩大有效投资实施方案》，鼓励国企依托国有资本投资、运营公司，按规定通过协议转让、无偿划转、资产置换、联合整合等方式，盘活长期闲置存量资产，整合非主业资产。11月24日，自然资源部、国务院国资委联合印发《关于推进国有企业盘活利用存量土地有关问题的通知》，积极稳妥推进国有企业存量土地资产更名和处置，鼓励国有企业以多种方式盘活利用存量土地，妥善处理各类涉地历史遗留问题，建立完整工作协同机制。

  各地在资产资源盘活过程中，首先是全方位进行资产资源的梳理盘点，尤其是各类闲置的资产资源，然后普遍的应用了REITs 、PPP等手段进行盘活运作。这当中，不少地区拓宽思路，创造性的设计了多项特许经营权，如咸阳市将天然气、城市管廊、充电桩、停车场、户外广告、河道采砂等多项经营权注入给了咸阳城投。各地通过授予城司特许经营权，助力城司转型发展。当然，不乏有些存量资产不足、债务压力较大的地区，在盘活利用特许经营权的过程中，存在乱包装、滥拍卖等行为，比如殡仪馆经营权、食堂食材配送特许经营权等，引起市场争议，部分特许经营权拍卖被紧急叫停。

  城司自谋划转型以来，从“重融资”到“投融并举”成为其转型的重要关键。与此同时，各地也在积极推动城投打造成为地方性的国有资本投资运营公司，充分的发挥其产业投资、资本运作等方面的作用，并积极推动地方优质企业、优质产业登陆长期资金市场。前些年，以上海城投、天津城投等为代表的头部城投核心板块上市案例成为佳线年以来，又有一批城投通过自主培育、收购并购等方式打通了长期资金市场，借助长期资金市场实现华丽转型（见表六）。

  城投企业自主培育或并购上市公司，不但能够将上市公司所经营的主业相关的产业与本地产业形成协同发展，提高产业链竞争优势，还能提高城投企业的融资能力和治理水平，更重要的是，还能利用上市公司在长期资金市场融资的便利性，将其打造成为本地连接长期资金市场的资本运作平台，有助于提高地方国资业务的资本化运作水平。

  自2015年PPP盛行以来，尤其是〔2015〕42号文提出了“大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目”之后，各地平台公司纷纷发布了重要的公告，声明不再承担地方政府融资只能，城投经历了一波退出潮。

  2022年以来，包括江苏、河北、福建、辽宁等地又有至少30家城投、地方国企发布了重要的公告退出融资平台，声明不再承担政府融资职能（见表七）。其中，江苏数量最多。至于退出平台再次兴起的背后原因，或许与各地加大力度推进融资平台与地方政府脱钩，推动融资平台市场化转型有关。当然了，至于仅仅通过发个公告，就说其完成了市场化转型，完成了和政府关系的剥离，真真假假就不得而知了。

  方达咨询研究院认为，城投转型不仅包括功能定位、业务等方面的转型，管理转型也显得十分重要。2022年，一种原因是实实在在推动城司市场化转型的内在动力，另一方面是国企改革三年行动面临收官的外在要求，各地城投在内部改革、管理提升方面做足了功夫，涉及集团化整合后的组织架构调整、母子公司管控、市场化经营机制等多个角度，其中最为核心的就是与人相关的选人用人机制、薪酬激励机制。

  众所周知，城司主要领导大都来源于体制内，部分仍兼有公职身份，如何有效解决领导身份问题，是贯穿城司全年改革重点之一。有的地方探索高薪用人并辞去公职，有的地方探索技术人员下岗创业，对于存量干部均已实行任期制和契约化管理，同时配套实施了年薪制以及经营业绩考核管理，加强完善市场化经营机制，落实三项制度改革。此外，部分城司积极推行职业经理人制度，按照市场化方式选聘、管理、激励各级各类优秀人才，丰富了人才队伍，补足了人才短板，为城司从人才要素保障上，对助力企业转型和支撑新兴业务的发展打下了坚实基础。

  2020年，国务院国资委下发了国企改革三年行动方案，作为落实国有企业改革“1+N”政策体系和顶层设计的具体施工图。2022年作为国企改革三年行动的收官之年，各地紧锣密鼓的对照着三年行动方案里面近百条任务逐个核对完成情况。从近期各省市国资委通报的信息来看，2022年国企改革三年行动基本圆满收官。

  然而，据城司实际运作现在的状况来看，国企改革三年行动中诸多任务对城司而言，略显不匹配甚至不适用。更何况，不少城司还未完成政府融资职能的剥离，就要大踏步建立完善更高要求的现代企业制度，确实很难。所以，不少地区尤其是区县级城投或多或少存在以应付迎检为目的完成三年行动。可见，国企改革三年行动的诸多任务有待持续推进，诸多成效有待巩固和加强。

  2023年疫情解封，我们国家的经济进入后疫情时代。尽管疫情还会不定期给经济带来一定困扰，但虽疫情高峰过去，大众恐慌情绪将逐渐消散，社会将逐步进入正常阶段，我们国家的经济进入复苏通道。后疫情时代，预计全国上下将持续发力经济发展，期望实现经济的高质量高速度增长，但由于短期内宏观经济增长乏力态势难发生本质变化，而投资具有较强增长韧性，将依然是我们国家的经济增长的主要拉动力量。在“稳字当头、稳中求进”的总基调下，作为地方城市建设和发展的重要抓手，城投行业将持续发挥托底和拉动作用，甚至在产业高质量发展、招商引资等方面，也将面临新的任务和压力。

  近年来，地方政府债务监督管理力度一直在升级。持续的监管高压下，平台公司的规范融资问题被高度关注，稍不留神就可能面临违规问责的处罚。地方政府债务监管高压态势，在未来时期仍将持续存在，这迫使城投行业坚持合法合规运作。当然，这需要地方政府和城司共同构建科学、合理的政府投融资体制，合法合规运用各种投融资手段。与此同时，后疫情时代经济会向好，投资人对投资收益的高预期，会加剧城投行业的融资困难，城投行业的信用预计将进一步分化，不排除发生多起个别性的信用危机事件，低资质城司的信任危机需要我们来关注。城司亟需未雨绸缪，做好投资人关系管理。此外，基于城司的债务风险缓释的顶层资产资源和业务重组，以及投融资规划等，需要被提上改革发展日程。

  房地产行业受调控后，虽然也出台了一些支持政策，但终究难以恢复之前房地产行业持续爆发性增长的态势。短期内个别产业滞后、人才外流地区的房地产行业形势可能会持续下行，土地收入减少，这也是地方政府和城投行业即将持续面临的境况。在此背景下，地方政府对城司的支持能力愈发力不从心。这迫使城投行业要持续开拓新的发展思路，找到新的收入增长点，打通新的融资通道，进而逐步从“依托土地运作”向“依托资源发展”“依托产业高质量发展”“依托资本手段”转变。

  党的二十大报告强调要深化国资国企改革，最新中央经济工作会议明确坚持分类改革、完善公司治理、健全市场化经营机制将会纳入明年重点任务，这便给未来国企改革明确了基调和方向。方达咨询研究院认为，一方面，应继续按照国企改革三年行动脉络一以贯之、不折不扣的执行和强化，在解决了规范性问题的基础上，巩固改革创新成果；另一方面，按照新一轮国企改革定位和要求，城司坚持市场化改革仍然是主旋律，通过完善中国特色现代企业制度，加快国有资本与业务结构调整，推动城司做强做优做大，提升企业核心竞争力。最终，让国企改革服务于构建高水平社会义义市场经济体制，为稳定宏观经济大盘作出新的更大贡献。

  无论是主动拥抱转型还是被迫转型，城司近几年都陆续开展了一系列的市场化转型的有益探索，并取得了一定成果，如厘清与政府之间的关系、建立完善法人治理结构、完成企业人员身份与事业单位脱钩转换、建立市场化薪酬激励机制、布局市场化业务等等。陆续完成初始转型下，城投行业逐步进入高水平质量的发展阶段。在新的阶段里，城司将更看重精细化运作，表现为更准确地配置资源、更精确地布局市场和更有效地运营管理。